Phạm vi đối tượng bị khiếu nại và thẩm quyền giải quyết theo Luật Khiếu nại

1. Phạm vi, đối tượng bị khiếu nại

Luật Khiếu nại 2011 quy định “Luật này quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước..” (Điều 1). Cho thấy phạm vi đối tượng có thể bị khiếu nại đó là “quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước”. Đối tượng này không bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính của mọi cơ quan nhà nước, mọi người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Tức là nó không bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan tư pháp, cơ quan lập pháp và các cơ quan khác không phải là cơ quan hành chính như các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp; các đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước. 

Chúng ta có thể chia đối tượng bị khiếu nại làm 02 nhóm:

Nhóm thứ nhất là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước gồm: UBND các cấp; cơ quan thuộc sở và tương đương; sở và tương đương; cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; bộ và cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc chính phủ.

Nhóm thứ hai là quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước tức là của cá nhân gồm: Chủ tịch UBND các cấp; Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và tương đương; Giám đốc sở và tương đương; Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc chính phủ; và các cá nhân có thẩm quyền khác trong các cơ quan nhà nước thuộc nhóm thứ nhất.

Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc hai nhóm trên khi bị khiếu nại không phải trường hợp nào cũng được thụ lý giải quyết mà nó chỉ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý giải quyết khi quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không thuộc các trường hợp sau: “quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định” (khoản 1 Điều 11 Luật Khiếu nại).

2. Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại là khi phát sinh khiếu nại thì quyết định hành chính, hành vi hành chính của ai thì người có quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại đó phải giải quyết lần đầu (nếu người khiếu nại không khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án). 

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải giải quyết lần  hai (nếu người khiếu nại khiếu nại lần hai mà không khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án). Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực phải giải quyết (nếu người khiếu nại khiếu nại lần hai mà không khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án).  Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì người khiếu nại không có quyền khiếu nại tiếp (chỉ có quyền khởi kiện tại toà).

Luật Khiếu nại từ Điều 17 đến Điều 25 quy định rõ thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND nhân dân các cấp, Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở và cấp tương đương, Giám đốc Sở và cấp tương đương, Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chánh Thanh tra các cấp, Bộ trưởng, Tổng Thanh tra Chính phủ, Thủ tướng chính phủ. Tuy nhiên lại không có điều luật nào quy định thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước gồm như UBND các cấp; cơ quan thuộc sở và tương đương; sở và tương đương; cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; bộ và cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc chính phủ. Câu hỏi đặt ra là khi công dân khiếu nại quyết định hành chính của cơ quan nhà nước thì công dân phải khiếu nại đến đâu và ai là người giải quyết (nếu người khiếu nại không khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án).  

Chẳng hạn khi công dân khiếu nại Quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Quyết định thu hồi đất của UBND cấp huyện thì công dân khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp huyện hay UBND cấp huyện và Chủ tịch UBND cấp huyện hay UBND cấp huyện sẽ giải quyết. Theo quy định của Luật Khiếu nại thì Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ không có thẩm quyền giải quyết vụ việc trên vì căn cứ vào Điều 18 Luật Khiếu nại thì Chủ tịch UBND cấp huyện có chỉ thẩm quyền “1. Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; 2. Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết” mà không có thẩm quyền giải quyết quyết định hành chính của UBND dân.

Để tháo gỡ những vướng mắc trên, thiết nghĩ ngoài việc quy định Chủ tịch UBND nhân dân các cấp, Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở và cấp tương đương, Giám đốc Sở và cấp tương đương, Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chánh Thanh tra các cấp, Bộ trưởng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp thì cần quy định thêm những người này có thẩm quyền thay mặt cơ quan giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan mình; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan cấp dưới trực tiếp đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết.

Vì Luật Khiếu nại “quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước” (Điều 1 Luật Khiếu nại) do vậy nên gọi rõ “Luật khiếu nại” thành “Luật Khiếu nại Hành chính” để phân biệt với khiếu nại Tư pháp và các khiếu nại khác.